18 avril 2018

La Gazette des Communes – Conseils de développement : la participation citoyenne, pour quoi faire ?

Conseils de développement : la participation citoyenne, pour quoi faire ?

Publié le 17/04/2018 • Par Adeline Descamps

Gemeinsam nachdenken - Brainstorming - meeting

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Apparus dans le paysage il y a près de 20 ans, les conseils de développement, comme la plupart des autres outils participatifs, restent des objets en devenir. Ils incarnent pourtant ces nouvelles formes de « démocratie territoriale » dont on parle tant. Cette idée selon laquelle l’on ne peut plus penser les politiques publiques sans la participation des citoyens…

La démocratie participative est-elle en crise ? titrait l’une des dernières publications de la Documentation française. « Elle l’est et ce n’est pas nouveau », réplique Olivier Dulucq. « Quand on la convoque, c’est pour donner des gages d’ouverture. Mais dans les faits, on ne change rien au logiciel : l’élu sait tout, peut tout, décide de tout, mais … consulte ! » remarque celui qui enseigne à Rennes 2 l’ingénierie de la concertation.

Cet administrateur de l’Unadel (Union nationale des acteurs et des structures de développement local) assume d’ailleurs s’être trompé dans ses pronostics. Quand fut institué en 1999, par l’article 25 de la loi Voynet, le Conseil de développement, appelé à co-construire les projets de territoires avec les collectivités, il avait prévu la réticence des élus mais pas celle de … la fonction publique.

Le mille-feuille de la participation

« Je ne suis pas certain que la ‘technostructure’ territoriale ait été si favorable. Sans doute certains y ont-ils vu une forme de concurrence dans ces débordements d’acteurs non élus, à l’expertise pas vraiment prouvée » remarque-t-il.

Quoi qu’il en soit, en une vingtaine d’années, épousant les oscillations des « Grands Soirs » de l’architecture territoriale, se sont multipliés des objets participatifs à quasiment toutes les échelles : comités de quartiers, d’usagers, conseils citoyens, référendum d’initiative populaire… Si bien que certains se plaisent à évoquer « un mille-feuille de la participation ».

Une question plus que jamais actuelle

« Tout le monde se cherche en matière de démocratie participative, convient Nicolas Portier, délégué général de l’AdCF, l’Assemblée des communautés de France. On a tendance à multiplier les outils de concertation comme si on cherchait la pierre philosophale. La volonté du législateur de trop en faire a aussi nui à l’effet recherché ». A savoir : intéresser toutes les parties prenantes, et tout particulièrement les « taiseux », qui se tiennent à distance de la vie publique locale.

Le sujet reste pourtant plus que jamais à l’agenda, dans un contexte où la défiance à l’égard des élus se porte à merveille, où les réformes territoriales (élargissement des compétences, fléchage) portent le risquent d’accroître encore la « fracture civique ». La question est aussi à l’ordre du jour de la « mission parlementaire de préparation d’une nouvelle étape de la décentralisation », dont le rapport porte bien le titre : « Décider en 2017 : le temps d’une démocratie coopérative », mais en flèche les limites.

« Le contact avec le citoyen ne peut plus se limiter aux seules échéances électorales. Certains territoires l’ont compris et investissent, au-delà du cadre règlementaire, dans de nouvelles formes de concertation, à l’instar des jury citoyens », assure le délégué général de l’AdCF. Des villes (Nantes, Metz) ou communes (Kingersheim, Saillans) seraient ainsi devenues des laboratoires où la démocratie s’exercerait en continu.

« Simulacres » de démocratie ?

Pour l’Unadel, peu intéressée par des dispositifs qui miment les assemblées des collectivités locales (donc représentatives) mais bien davantage par les initiatives des territoires ruraux à travers les fonds Leader* et les Groupes d’action locales, le curseur d’appréciation est l’efficacité.

« Il faudrait des instances participatives à tous les étages si tant est qu’il s’y passe des choses. Je défie quiconque de trouver plus d’un avis par an et par région d’un Ceser, qui ait changé une ligne d’une politique publique de son territoire » explique ainsi Olivier Dulucq.

La sanction est plus modérée pour les Conseils de développement, pourtant grandes assemblées représentatives du paysage économique, social, associatif, culturel, sportif, mais dont la situation est variable selon les territoires. « Il y en a qui sont dans une réelle cogestion des politiques publiques comme en Bretagne, d’autres qui ne sont que des supplétifs et quelques rares instances citoyennes, notamment sur de micro-territoires comme Trièves », assène ainsi ce dernier.

Des malentendus persistants

« Ne leur faisons pas jouer tous les rôles : ils ne sont ni des comités de quartiers ni des conseils citoyens, défend pourtant Nicolas Portier. L’essentiel est de définir dès le départ la vocation, les principes de fonctionnement et les limites. Les malentendus viennent de là ».

Il faut d’ailleurs bien reconnaître que depuis leur institution, les Conseils de développement n’opèrent pas sur un long fleuve institutionnel tranquille. Rendus obligatoires par la loi Maptam dans les métropoles et les PETR , puis à toutes les EPCI à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants, ils se sont vus ensuite imposer par la loi Égalité & Citoyenneté.

Quelque 200 instances seraient actives. Entre 300 et 500 manqueraient donc à l’appel de la loi. Les 22 métropoles seraient loties. En revanche, seuls 80 seraient actifs dans les différentes communautés, 80 autres dans les pays ou PETR.

« Il convient de donner de la visibilité et de l’efficience à cette nouvelle façon de faire, modère Dominique Valck, président de la Coordination nationale des conseils de développement (CNCD). Représentation et participation doivent faire un pas l’une vers l’autre pour accélérer les processus de co-construction et établir des règles plus efficaces, sans posture ». La Coordination se dit en mesure « à l’usage d’apporter des éléments d’amélioration au législateur ».

Prêt-à-porter voué à l’échec

Appartenant à des familles de pensées diverses, « plus ou moins girondines, jacobines, urbaines, rurales », tous les acteurs œuvrant pour le développement du dialogue citoyen – Association nationale des PETR et des Pays (ANPP), Unadel, AdCF, Décider ensemble, CNCD … -, partagent au moins quelques points de ralliement : « Liberté d’expérimenter, sans autorisation préalable ou habilitation expresse. Souplesse d’organisation dans la composition et les process. Et pas d’empilement des instances participatives », résume l’AdCF.

Que la loi ne vienne pas imposer d’en haut des schémas trop standardisés mais donne la possibilité à la société civile d’exprimer « toute l’audace dont le projet de territoire a besoin », souligne Dominique Valck.

A quoi servent vraiment les conseils de développement ?

« Il nous faut désormais spécifier les outils en fonction des usages avec des bilans d’expériences », estime Nicolas Portier, mentionnant le travail de la Fondation Nicolas Hulot, qui a passé au tamis nombre d’outils participatifs.

Pour Olivier Dulucq, la question est moins le « qui fait quoi » (entre l’État, les régions, les départements, les EPCI, les communes…) que le « pourquoi de l’action publique » (le fond) et la « manière de faire » (la forme) : « Du développement local, oui, mais pour faire quoi ? » provoque-t-il.

L’absence de moyens reste également une problématique. « Demander à des citoyens de mouiller la chemise sans moyens est une excellente méthode pour prouver que ça ne marche pas », ne dilue pas Dominique Valck. Un accompagnement en ingénierie par les agents territoriaux, un financement pour gagner en autonomie sont des fondamentaux. Sans ce choix politique, nous allons perdre du temps, que le désenchantement actuel ne permet plus ».

Reste à savoir ce qu’il adviendra de la proposition déposée par une centaine de députés LREM en faveur d’une « constitutionnalisation » de la participation citoyenne, qui tout en la « sanctuarisant » n’est pas sans écueils, à supposer que ce ne soit pas une fausse bonne idée et soit suivie d’actes, réagissent-ils tous plus ou moins prudents.

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